Por EDUARDO DANIEL OVIEDO*

Durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, los Gobiernos de Argentina y China llevaron a cabo un alto nivel de cooperación política, económica y cultural, cuya expresión más acabada fue la importante cantidad de acuerdos firmados en los años 2014 y 2015.

Sin embargo, en diciembre de ese último año, la alternancia política cambió la orientación externa de Argentina y esta, a su vez, produjo ciertas tensiones en la relación bilateral con China, caracterizada por la oposición de la alianza Cambiemos a algunos de los acuerdos firmados. No obstante, estas tensiones fueron resueltas a través de la coordinación política intergubernamental, especialmente la diplomacia presidencial, iniciando un nuevo momento de cooperación con la visita de Estado del presidente Mauricio Macri a China en mayo de este año.

De aquí surge la necesidad de estudiar la alternancia política como un proceso de cambio político importante que genera impacto en la política exterior de los Estados democráticos hacia China.

Cambio político interno y política exterior

Mucho se ha escrito acerca de la relación entre el cambio político interno y sus consecuencias sobre la política exterior. Al respecto se observan tres principales tipos de cambios políticos en los regímenes democráticos: cambios intragubernamentales, sucesión política y alternancia política.

Los cambios intragubernamentales ocurren en un mismo mandato presidencial. Son variaciones de la orientación política que afectan a la política exterior. Por ejemplo, el llamado “giro realista” de la política exterior del presidente Raúl Alfonsín en 1985. Los cambios interregímenes, acaecidos en la historia de Argentina desde 1930 a 1983, consistían en la ocupación de facto del mando político por las fuerzas armadas a través de golpes de Estado que violaban la Constitución Nacional. Este tipo de cambio político es impensable en la realidad política actual de Argentina.

La sucesión política acontece cuando el partido gobernante entrega el mando político a otro miembro de ese partido gobernante. Desde la reinstauración democrática argentina en 1983 acaecieron cuatro sucesiones políticas: la reelección de Carlos Menem (1995), el traspaso del mando político de Eduardo Duhalde a Néstor Kirchner (2003) y de Néstor Kirchner a Cristina Fernández de Kirchner (2007), y la reelección de Cristina Fernández de Kirchner (2011).

La alternancia política ocurre cuando el partido político o coalición gobernante entrega el mando político al partido político o coalición opositora. Es la más clara expresión del pluralismo político en las sociedades democráticas, que a través de la elección de sus gobernantes produce el cambio en la orientación política del Estado y se transmite a la política exterior que, precisamente, es una política pública. Desde 1983 sucedieron tres alternancias: de Raúl Alfonsín a Carlos Menem (1989), de Carlos Menem a Fernando de la Rúa (1999), y de Cristina Fernández de Kirchner a Mauricio Macri (2015).

La alternancia de 2015

A diferencia de las alternancias de 1989 y 1999, la alternancia de 2015 cambió la política exterior del país hacia China. La relación pasó de una etapa de cooperación a un momento de tensión cuando el gobierno de Mauricio Macri examinó varios acuerdos firmados durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Durante la campaña electoral, el candidato a presidente Macri y la coalición Cambiemos habían manifestado su preocupación por la construcción de las dos represas sobre el río Santa Cruz y la Estación de Espacio Lejano. Asimismo, ambos consideraron inconstitucional el artículo 5 del Acuerdo Marco de Cooperación Económica e Inversión.

Este cambio político interno en Argentina causó preocupación en la diplomacia china. El Gobierno chino comprendió rápidamente que la nueva situación interna de Argentina afectaba la arena diplomática. No obstante, las necesidades comerciales, financieras y políticas a corto plazo de Argentina limitaron el accionar presidencial tendiente a cambiar radicalmente la orientación hacia China. Especialmente cuando Argentina aún no había salido del default de la deuda soberana y requería el uso del acuerdo swap firmado con el Gobierno chino para eliminar el control de cambio establecido en 2011. En ese momento, el presidente Macri descubrió el poder estructural chino, dándose cuenta de cómo el Gobierno anterior había permitido ampliar la influencia de China en circunstancias desfavorables de aislamiento internacional.

Aunque los funcionarios argentinos confirmaron la “asociación estratégica integral” y hubo una alta interacción bilateral, solo la diplomacia presidencial pudo salvar las divergencias. Tres encuentros bilaterales se requirieron. El primero tuvo lugar en Washington, en el marco de la Conferencia sobre Seguridad Nuclear celebrada en abril de 2016, cuando ambos presidentes acordaron los principios para resolver las discrepancias. El segundo, durante la cumbre del G-20 realizada en Hangzhou, en donde se firmó el protocolo adicional que garantiza el uso pacífico de la Estación de Espacio Profundo localizada en Neuquén, Argentina. Finalmente, la visita de Estado del presidente Macri a China en mayo de este año concluyó el proceso de coordinación política con la firma de varios acuerdos bilaterales entre las dos partes y la continuidad de diversos proyectos en materia de infraestructura argentina a partir de préstamos chinos.

Dadas las asimetrías vigentes, varios problemas planteados por el Gobierno argentino estaban relacionados con la esfera económica, entre ellos, el desequilibrio comercial y de acceso de productos argentinos al mercado chino. No obstante, para China eran una cuestión política, ya que Argentina –de acuerdo con la visión de funcionarios y académicos chinos– se alejaba de las “relaciones estratégicas integrales” para entrar en el eje europeo-estadounidense.

Nuevo nivel de cooperación

Como se observa, la alternancia política desempeñó un papel importante en la definición de la política exterior hacia China. La originaria cooperación con el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner fue puesta en crisis por el gobierno de Macri y obligó a las partes a renegociar algunos de los acuerdos firmados en 2014 y 2015, mientras que las directrices políticas establecidas por ambos presidentes en Washington, Hangzhou y Beijing dieron lugar a un nuevo nivel de cooperación.

Se hicieron los cambios al acuerdo sobre la Estación de Espacio Lejano y las dos represas sobre el río Santa Cruz, pero no respecto al Acuerdo Marco de Cooperación Económica e Inversión. En efecto, aunque la coalición Cambiemos había criticado duramente el acuerdo marco, el decreto 338 del 15 de mayo de este año, firmado por la vicepresidenta Gabriela Michetti, definió el alcance del término “financiamiento concesional” estipulado en su artículo 5.

Además, el proyecto que se beneficia de la adjudicación directa establecido en el mismo artículo debe estar incluido en el Plan Quinquenal Integrado China-Argentina para la Cooperación en Infraestructura (2017-2021), acordado en el marco del Tercer Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica, llevado a cabo en Beijing el 18 de abril pasado. Precisamente, este plan quinquenal enumeró 16 proyectos prioritarios de cooperación en infraestructura. Finalmente, un informe de la Cámara de Exportadores de la República Argentina (2017) afirmó que estos proyectos no tienen plazos de implementación específicos y que China sigue manteniendo la cláusula de “default cruzado”.

La nueva orientación política impresa por el presidente Macri disminuyó la dependencia argentina del capital chino, pero la potencia asiática todavía tiene una fuerte influencia en la economía argentina y constituye una fuente alternativa de capitales en el marco de la inestable economía mundial. Al igual que en otras alternancias políticas, como las realizadas en Taiwan (2016) y Estados Unidos (2017), la nueva orientación política estuvo limitada por el poder económico de China que, sobre la base del argumento de la responsabilidad y continuidad del Estado, advirtió a Argentina la posibilidad de aplicar el default cruzado a pocos días de que este país volvía al sistema financiero internacional.

Por supuesto, la dependencia de China disminuyó y ha aumentado la autonomía, pero Argentina sigue dependiendo del capital internacional. Por esta razón, la administración Macri redujo la dependencia en el nivel bilateral, pero no en el nivel general de la política exterior. Pero no todo ha sido tensión en la relación bilateral, ya que el Gobierno chino ayudó a Argentina a estabilizar las finanzas entre 2014 y 2015, y a erradicar el control de cambio en 2016 con el acuerdo de swap.

Desde la visita del presidente Macri a China se abren nuevas expectativas de cooperación entre las partes. Más allá de las observaciones realizadas, los acuerdos firmados dan una nueva base de interacción a la relación, aunque esta sigue caracterizada por la asimetría de poder entre las partes y el esquema centro-periferia.

*Eduardo Daniel Oviedo es profesor de la Universidad Nacional de Rosario e investigador independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina.