¿El riesgo que implica la deuda de los gobiernos locales afectará la economía china o, aun, la mundial? Es un problema que, en los últimos tiempos, ha provocado una amplia atención.

Auditorías de la deuda pública local

Con el fin de conocer a fondo la deuda de los gobiernos locales, el Consejo de Estado de China decidió que la Auditoría Nacional organizara los órganos de auditoría de todas las instancias, para realizar dos auditorías plenas, de marzo a mayo de 2011 y de agosto a septiembre de 2013, que cubrirían 31 provincias (regiones autónomas y municipios bajo jurisdicción central) y 5 municipios con planificación independiente, así como las ciudades y distritos subordinados a ellos.

Según el cuerpo principal de las responsabilidades legales, la deuda de los gobiernos locales de China se divide en tres tipos: la deuda que el gobierno local tiene la responsabilidad de pagar; la deuda por la que el gobierno local proporciona garantía directa o indirecta, con la que tiene responsabilidad solidaria; y la deuda por préstamos a las entidades locales para la inversión en proyectos públicos, que se pagan con los ingresos de las propias entidades o proyectos. El gobierno no ofrece garantía ni tiene responsabilidad por la deuda, pero cuando el deudor no es capaz de pagarla, el gobierno tiene que ofrecer cierta ayuda.

El resultado de las auditorías revela que la escala de la deuda de los gobiernos locales continúa expandiéndose. A finales de 2010, alcanzó 10,72 billones de yuanes; a finales de 2012, 15,89 billones y hasta junio de 2013, 17,89 billones.

Causas de la deuda

El crecimiento de la deuda de los gobiernos locales tiene causas múltiples.

Primera, el desarrollo económico local promueve el crecimiento de la deuda. En los primeros tiempos de la aplicación de la política de reforma y apertura al exterior, los gobiernos de distintos niveles de China experimentaron, generalmente, escasez de fondos. En el año 1979, ocho distritos pidieron dinero prestado que el gobierno asumió la responsabilidad de pagar. La tabla muestra los destinos de la deuda de los gobiernos locales. Se nota que la mayoría se ha invertido en proyectos públicos de construcción, instalaciones de transporte y, compra y almacenamiento de terreno.

Segunda, el poder limitado de los gobiernos locales sobre las finanzas causa el aumento de la deuda. En China, se aplica el sistema de reparto de los impuestos. El gobierno local tiene ingresos fiscales limitados y no puede emitir directamente obligaciones locales. Por lo tanto, los gobiernos locales se esfuerzan por reunir fondos, a través de la construcción de plataformas de financiación local, la construcción de zonas de desarrollo y la enajenación del terreno. El rápido crecimiento de la deuda de los gobiernos locales se produjo después del estallido de la crisis financiera internacional, cuando China empezó a aplicar la política fiscal expansiva y los gobiernos locales empezaron a pedir dinero a los organismos financieros.

Tercera, la operación en contra de los reglamentos también aumenta las deudas. La auditoría de 2013 revela que ya ascendió a 245.795 millones de yuanes la deuda de algunos gobiernos locales, contraída por medidas ilegales, tales como BT (Build - Transfer), pedir dinero a organismos no financieros y a prestamistas individuales. La deuda contraída por prestar ilegalmente garantía sumó 335.915 millones de yuanes; las plataformas de financiación emitieron ilegalmente bonos de 42.354 millones de yuanes; 2289 millones de yuanes de la deuda fueron lanzados ilegalmente en el mercado de capitales; 7097 millones de yuanes fueron invertidos en el mercado inmobiliario y 4136 millones de yuanes en la construcción de edificios.

A pesar del aumento de la deuda de los gobiernos locales, no se puede afirmar que China tendrá una crisis de deuda.

Primero, diferente a la deuda de los países occidentales, la de los gobiernos locales de China se asigna, principalmente, a proyectos de mejoramiento de las condiciones de vida y proyectos relacionados con la consolidación económica, en vez de al consumismo.

Segundo, la deuda de los gobiernos locales de China está mucho más lejos de los límites de advertencia reconocidos internacionalmente. Según el resultado de la auditoría de 2013, hasta finales de 2012, el ratio deuda/PIB (con su límite internacional del 60 %) de los gobiernos locales de China registró el 39,43 %, el ratio deuda externa/PIB (con su límite internacional del 20 %), el 0,91 % y el ratio de deuda de las entidades locales (con su límite internacional de 90 % - 150 %), el 113,41 %.

Tercero, China está impulsando la reforma y el perfeccionamiento del sistema administrativo de la deuda de los gobiernos locales. A partir de 2011, el Gobierno Central y los locales han lanzado una serie de reglamentos relativos y el Ministerio de Hacienda también ha perfeccionado las medidas administrativas sobre la deuda nacional y las obligaciones del gobierno local. La mayoría de los gobiernos locales han establecido el sistema de alerta temprana, sistema de fondos de reserva para el servicio de la deuda y han reforzado la supervisión de las nuevas deudas y el destino de ellas. Las empresas de financiación y sus deudas también están siendo normalizadas.

A pesar de todo eso, hay que seguir de cerca los riesgos parciales que existen en la deuda de los gobiernos locales y tratar de resolver la deuda local con diversas medidas: establecer un mecanismo regular de financiación por préstamo del gobierno, perfeccionar el sistema administrativo de la deuda gubernamental y profundizar la reforma del sistema tributario para definir de manera clara los poderes fiscales entre el Gobierno Central y el local. En fin, hay que promover el desarrollo económico y social, y crear más riqueza.