Pese a que el actual sistema de seguridad social de China se aleja de lo que el mundo reconoce como una sociedad de bienestar completa, el hecho de que en nuestro país la seguridad social se haya vuelto el tipo de previsión social más común y con mayor impacto a nivel nacional es indiscutible. Los regímenes contributivos de la seguridad social están jugando un rol cada vez más preponderante en canalizar las expectativas de los ciudadanos y en estimular la demanda doméstica. El seguro de asistencia médica tiene ya una cobertura de casi el 100 % y el seguro de vejez cubre al 93 % de la población legal, por lo que el sistema de seguridad social es una indudable red de protección.

Una limpiadora trabaja en el Hospital Municipal de Tongling como parte de un programa de bienestar social desarrollado por el Buró de Recursos Humanos y Seguridad Social de Tongling, provincia de Anhui.

Garantizar el desarrollo económico y social

El origen y desarrollo del sistema de seguridad social en China coincidió casi con la puesta en marcha de la reforma de la estructura económica. Inicialmente fue el resultado inevitable de las reformas que experimentaron las empresas estatales; luego, una condición imprescindible para el desarrollo de la economía de mercado socialista; más adelante, una red de protección social para prevenir riesgos sociales, aliviar diferencias sociales y mantener la estabilidad social; y, finalmente, se ha convertido en una parte integral para impulsar la modernización del sistema de gobierno del Estado y de su capacidad de gobernar. Desde el proceso de Reforma y Apertura hace ya más de 40 años, la seguridad social en China ha atravesado cuatro fases.

La primera fase, que duró 10 años, comenzó con la implementación de políticas de apertura. La reforma de las empresas estatales puso fin al antiguo sistema de daguofan, o el igualitarismo ciego, por lo que se hizo necesario un sistema de seguridad social que protegiera a los que quedaron desempleados. De esta forma, se pudieron resolver gradualmente los problemas relacionados al seguro de desempleo, el seguro de asistencia médica y el de vejez para los trabajadores desplazados. Consecuentemente, la creación de un sistema de seguridad moderno se convirtió en una de las prioridades en la agenda del Gobierno, el cual efectuó procesos experimentales en algunas entidades locales.

En la segunda fase, de 10 años también, el sistema de seguridad social se fue desarrollando desde la realización de procesos experimentales en algunas entidades piloto locales hasta la unificación del sistema. Precisamente, con motivo del acometimiento de lo más duro en la lucha de la reforma de las empresas estatales, los ajustes estructurales económicos dieron lugar a otros ajustes de empleo. La crisis financiera asiática de 1997 puso bajo gran presión a la economía doméstica, la cual registró la mayor tasa de desempleo desde la industrialización. En ese contexto, el nuevo sistema de seguridad social recién establecido no tenía más remedio que aplicar las “dos garantías”: garantizar a los jubilados el pago de sus pensiones en su totalidad y a tiempo, y el sistema de garantía de la vida básica, el seguro de desempleo y del nivel de vida mínima para los trabajadores desplazados de las empresas estatales.

La tercera fase duró 12 años hasta 2013. Los continuos esfuerzos durante este periodo estuvieron encaminados a ampliar la cobertura social e integrar diversos esquemas de seguridad social, con un crecimiento sin precedentes.

La cuarta fase comenzó con la tercera sesión plenaria del XVIII Comité Central del Partido Comunista de China, la cual tuvo lugar en noviembre de 2013. Desde entonces, el sistema de seguridad social ha ido mejorando gracias a profundas reformas, el establecimiento de un marco estructural general y un diseño del más alto nivel.

La economía china ha tenido un desarrollo exitoso gracias a su reformas en diversas áreas. En el periodo de la economía planificada, según el sistema de seguro de trabajo establecido, las empresas debían hacerse cargo del nacimiento, la vejez, la enfermedad y la muerte de sus empleados, e incluso debían abrir guarderías infantiles y escuelas primarias, vale decir, las empresas ofrecían un bienestar para toda la vida a sus trabajadores. Por otro lado, los empleados quedaban atados a sus compañías, ya que sin ellas no contaban con una cobertura médica ni con una pensión a futuro, y no podían moverse libremente dentro del mercado laboral. Con la política de Reforma y Apertura, el sistema fue cambiando gradualmente: el seguro de trabajo empresarial se convirtió en el sistema de seguro social, los trabajadores podían ya salir de sus empresas una vez que hubiesen participado en el seguro social y los campesinos también podían irse a las ciudades a trabajar. Todo esto permitió que los empleados y agricultores se fueran desligando de sus tradicionales “entidades” de trabajo o de sus tierras de cultivo. En consecuencia, se liberó una gran mano de obra a nivel nacional, la cual constituyó la base del sistema de la economía de mercado.

El sistema más grande del mundo

Un importante indicador para medir el tamaño del sistema de seguridad social es su escala institucional, el que también refleja su incidencia en la vida de la gente y en la economía nacional. La cobertura en China está en constante expansión y se ha vuelto la más grande del mundo en términos de número de personas afiliadas, o sea, es el sistema más grande de seguridad social tanto en materia del sistema de seguro individual como en su cobertura social.

La escala de ingresos y egresos a la seguridad social ha aumentado continuamente, convirtiéndose en el mayor ítem del pago gubernamental de China. Desde su puesta en marcha, tanto los ingresos como los egresos de los fondos han aumentado año tras año, especialmente durante la última década. En 2004, el pago total por concepto de seguridad social era de 462.700 millones de yuanes, equivalente al 3 % del PIB de aquel año. Esta cifra aumentó en 2019 a 5,41 billones de yuanes o un 5,5 % del PIB, el mayor egreso gubernamental de China. En materia del total de ingresos y egresos, el importe ascendió a 5,82 billones de yuanes en 2019, lo cual equivale a un 5,9 % del PIB. De este modo, en China, donde el PIB per cápita apenas sobrepasa los 10.000 dólares, el pago por algunos seguros individuales sociales ha sobrepasado al de algunos países de ingresos medios.

En los últimos 20 años se ha visto también un crecimiento sostenido de la reserva de fondos destinada a la seguridad social, volviéndose un sólido pilar y un mecanismo de resistencia ante las adversidades. En 1999 el saldo positivo del fondo de los cinco seguros (el de vejez, el de asistencia médica, el de desempleo, el de accidentes en el trabajo y el de maternidad) era de 99.900 millones de yuanes, pero en 2019 ya había alcanzado los 6,85 billones de yuanes (incluyendo el seguro de vejez y el de asistencia médica básica de los residentes urbanos y rurales), 67 veces más. El fondo nacional de seguridad social, en calidad de reserva estratégica, ha aumentado de 20.000 millones de yuanes en 2001 a 2,6 billones de yuanes en 2019, es decir, 130 veces más en un lapso de 18 años.

Una red segura y eficiente

La estructura institucional de la seguridad social es otra dimensión esencial, ya que da cuenta del nivel de protección y seguridad que proporciona el sistema a sus ciudadanos.

En primer lugar, China ha establecido un sistema institucional integral que comprende tanto el sistema contributivo como el no contributivo. El sistema del seguro de vejez básico para la población urbana y rural es un régimen no contributivo que provee un importe de pensión de tipo de cuota a cualquier persona que haya alcanzado la edad legal de jubilación. La pensión ha aumentado durante 17 años consecutivos y el trato del seguro de vejez para la población urbana y rural se ha elevado incesantemente. Además, existen varios esquemas de subsidios no contributivos adicionales establecidos por los gobiernos locales en beneficio de los adultos mayores. En Shanghai, por ejemplo, se entregan mensualmente 75 yuanes a personas de 65 a 69 años; 180 yuanes a los de 70 a 89 años; 350 yuanes a los de 90 a 99 años; y 600 yuanes a los de 100 años o más.

En segundo lugar, se ha establecido un sistema de seguridad social “mixto” conformado por múltiples niveles. La transformación desde el sistema unitario de “seguros de trabajo empresariales” hasta la “seguridad social” de múltiples niveles ha sido una característica importante del proceso de Reforma y Apertura en los últimos 40 años. En el sistema de seguro de vejez, el primer pilar del sistema de seguro de vejez básico se desarrolla vigorosamente y ha cubierto a 967 millones de personas. El segundo pilar, el sistema de seguro de vejez complementario, o sea, la renta anual de empresas, ya tiene una escala inicial. En los 16 años que lleva establecido, los empleados participantes han llegado a ser 24 millones. El tercer pilar está representado en la “Circular sobre la prueba piloto de diferir el pago de impuestos individuales para el seguro de vejez comercial”, emitida por cinco ministerios, entre ellos el de Hacienda, que entró en vigor el 1 de mayo de 2018. Hasta la fecha, 45.200 personas han sido beneficiadas de esta prueba, mientras que el ingreso por primas alcanzó un total de 200 millones de yuanes, y 23 empresas de seguros han participado en la prueba y lanzado 66 productos nuevos.

La salud –que ha sido progresivamente mejorada– también ocupa un lugar destacado dentro del sistema de seguridad social. El seguro de asistencia básico establecido por el Estado cubre a casi la totalidad de la población. Actualmente se ha establecido un sistema de seguro de asistencia médica de tres niveles (establecido por el Estado, organizado por las empresas y comprado por los individuos) y de nueve mecanismos.

En tercer lugar, se ha establecido un sistema de seguridad social amparado en una sólida estructura legal –con la Ley de Seguridad Social como base– y se ha visto continuamente mejorado gracias a nuevas normas emitidas por el Consejo de Estado, ministerios y comisiones afines. Para mantenerse al son de los tiempos, casi todos los documentos normativos de la década de 1980 y la mayoría de aquellos de la década de 1990 han sido derogados. Por otra parte, en los últimos cinco años se han emitido 40 documentos normativos respecto al empleo, ocho respecto al seguro de vejez, cinco respecto al de desempleo, siete respecto al seguro de asistencia médica, seis respecto a accidentes en el trabajo, dos respecto a seguros de maternidad, tres sobre reforma del seguro de vejez para los organismos institucionales, entre otros. Entre más preciso sea el marco legal respecto a la seguridad social, más claras serán las expectativas de la gente y, en consecuencia, mayor será la estabilidad social.

*Zheng Bingwen fue director del Instituto de Estudios de EE. UU. de la Academia China de Ciencias Sociales y es actualmente director del CASS Centre for International Social Security Studies (CISS CASS).