La urbanización es un indicador importante del grado de desarrollo y modernización de un país o una región. En ese sentido, la urbanización de China es una muestra del desarrollo alcanzado por el país en su conjunto. Se trata de un proceso de incesantes exploraciones, de innovaciones institucionales y de modelos basado en la realidad local. En estos últimos 70 años hemos pasado de una China rural a una China urbana y se han logrado evitar serios problemas sociales que afrontaron países desarrollados y muchos países en desarrollo.

 

En los primeros años de la República Popular China, la tasa de urbanización era solo del 10,6 %. Después de décadas de guerras, las ciudades chinas debían ser reconstruidas. El Gobierno había reconocido la importancia de las zonas urbanas para reactivar la economía nacional y rápidamente dirigió su enfoque de trabajo hacia las ciudades.

En la II Sesión Plenaria del VII Comité Central del Partido Comunista de China (PCCh), celebrada antes de la fundación de la República Popular China, el presidente Mao Zedong señaló que ya era momento de que “las ciudades lideraran el campo” y que el Gobierno debía dar más prioridad a las zonas urbanas y esforzarse más en administrar y construir ciudades. Su discurso se convirtió en la directriz del proceso de urbanización en esos primeros años.

La mayoría de las ciudades que habían sido construidas y desarrolladas a partir de la sociedad feudal china estaban impulsadas por el consumo, y no tenían capacidad de producción ni de liderar el desarrollo de las vastas zonas rurales. Estas ciudades, además, eran poco desarrolladas en términos de infraestructura, industrias y estilo arquitectónico.

Después de la fundación de la República Popular China en 1949, se llevaron a cabo dos trabajos principales en las ciudades chinas. Uno fue fortalecer la construcción urbana, especialmente la infraestructura (carreteras, suministro de agua y viviendas). El otro fue reanudar la producción, a fin de que esta –y no el consumo– impulsara las ciudades. Durante el periodo del I Plan Quinquenal (1953-1957), un grupo de ciudades industriales fueron construidas con un enfoque en la industrialización y el apoyo de grandes proyectos.

Los esfuerzos iniciales de industrialización dieron como resultado la absorción de un gran número de residentes rurales en las ciudades. En 1960, la población urbana de China era 2,3 veces la de 1949, con un aumento anual promedio de más de 6,6 millones de personas. El rápido crecimiento de la población urbana provocó una serie de problemas, como el suministro limitado de alimentos. Para aliviar la carga, China ajustó sus políticas para controlar el crecimiento de la población en las ciudades desde 1960 hasta 1963. No fue hasta 1965 que la población urbana regresó al nivel de 1960. El ajuste se realizó a través de medidas no convencionales y brindó una garantía efectiva para un desarrollo urbano estable bajo las condiciones de aquel tiempo.

Entre 1966 y 1978, el proceso de urbanización se paralizó, afectado por la Gran Revolución Cultural. La tasa aumentó apenas del 17,86 % al 17,92 %. La economía nacional destruida y el desarrollo industrial estancado detuvieron, asimismo, la expansión de la urbanización. A medida que se disolvían los departamentos gubernamentales responsables de la planificación urbana, la construcción y la administración de las ciudades fueron entrando en un caos.

 

Después de la aplicación de la política de Reforma y Apertura en 1978, China comenzó a experimentar la mayor escala de urbanización en la historia de la humanidad. La tasa aumentó del 17,92 % en 1978 al 59,58 % en 2018, elevándose en promedio un punto porcentual al año.

En las etapas iniciales de la Reforma y Apertura, medidas de reforma agrícola –como la fijación de cuotas de producción en base a la familia campesina individual– mejoraron en gran medida la productividad de las zonas rurales. Como resultado, una gran cantidad de trabajadores dejaron los campos y pasaron a las industrias no agrícolas. El suministro de alimentos cada vez más suficiente, el rápido crecimiento de la demanda de mano de obra en las zonas urbanas y la salida de trabajadores del sector agrícola provocaron a mediados de la década de 1980 la relajación del sistema de registro familiar (conocido en China como hukou). En 1984, el Gobierno empezó a permitir a los agricultores trabajar en las zonas urbanas.

En la primavera de 1992, el líder chino Deng Xiaoping pronunció varios discursos durante su gira de inspección por el sur, los cuales tuvieron una suma importancia en la historia china. Se aceleró la transformación de un régimen de economía planificada hacia uno de economía de mercado socialista. A mediados de la década de 1990, las barreras institucionales que restringían la movilidad de las personas fueron derogadas, y para finales de siglo, China empezó a llevar adelante varias reformas claves en áreas como vivienda, educación, atención médica e impuestos, las que promovieron aún más la urbanización y el desarrollo de las zonas urbanas.

Entre aquellas medidas, una política importante fue el uso pagado de la tierra. En la etapa inicial de la Reforma y Apertura, el Gobierno asignó la tierra para el desarrollo urbano de forma gratuita y a plazo indefinido. Un sistema de transferencia de derechos de uso de la tierra urbana de propiedad estatal fue establecido preliminarmente en 1990, el cual fue modificado varias veces en 1992, 1995, 1998 y 2004. Así se dio forma a un sistema de tierra urbana con características chinas, que especificaba la clasificación de la tierra, las formas de uso, el precio y plazo de contratación y la adquisición de tierras.

Otro impulso a la urbanización fue la reforma del sistema de vivienda. Gracias a la prosperidad del mercado inmobiliario, el consumo y la inversión en el sector de la vivienda ocuparon una proporción considerable en la economía nacional, lo que no solo apoyó el rápido crecimiento de la economía china, sino que también condujo a un conjunto de sistemas centrados en el valor de la tierra. Las ciudades capitalizaron la tierra a fin de obtener ingresos fiscales y un apoyo financiero muy necesarios para la construcción de infraestructura, servicios públicos y otros campos del desarrollo urbano.

Para entender la urbanización de China, no se debe ignorar la globalización económica, la cual, desde la década de 1990, se ha vuelto una fuerza impulsora cada vez más importante. Debido al libre flujo de capitales, tecnologías e industrias a través de las fronteras, muchas empresas multinacionales se apresuraron a invertir en la construcción de modernas fábricas en la parte continental de China. A principios del siglo XXI, China se convertió rápidamente en una base manufacturera mundial, por lo que fue llamada “la fábrica del mundo”. Además de promover la industrialización del país, la globalización también aceleró el proceso de urbanización; en particular, ciudades costeras como Shanghai, Guangzhou y Shenzhen se internacionalizaron más.

La influencia de la globalización económica en la urbanización de China fue aún mayor después de que el país se uniera a la Organización Mundial del Comercio en 2001. Entre ese año y 2011, la tasa de urbanización aumentó un promedio de 1,9 puntos porcentuales al año, lo que hizo que en esa década se registrara el crecimiento más rápido en este ámbito. Muchas ciudades experimentaron cambios impresionantes al duplicar su área urbana y su población. Suzhou, Dongguan, Wuxi y Foshan, que se beneficiaron del veloz desarrollo de la industria manufacturera, están entre las ciudades más destacadas de aquel período.

El atraso en el que estuvo China constituyó una ventaja. Su rápida urbanización y desarrollo urbano han coincidido también con la aplicación de nuevas tecnologías como los trenes de alta velocidad, cuya red alcanzó los 24.000 km de recorrido en 2018, ubicando al país en el primer lugar del mundo. Los trenes de alta velocidad no solo han cambiado el patrón de las ciudades y los pueblos de China, sino que han facilitado también la comunicación y la relación entre estos. El tránsito ferroviario urbano también se ha ido desarrollando. A fines de 2018, cerca de 40 ciudades tenían sistemas de transporte ferroviario. Asimismo, todas las ciudades con una población de más de 2 millones de habitantes han diseñado planes para desarrollar sistemas públicos de tránsito ferroviario.

El proceso de urbanización de China viene siendo diferente al de Europa, América del Norte, América Latina y Asia Oriental. Los dirigentes chinos han tomado en cuenta la relación entre Gobierno y mercado para aplicar gradualmente políticas de urbanización que se adaptan a las necesidades chinas.

En 1953 y 1963 se celebraron dos conferencias centrales sobre el trabajo en las ciudades. Después del XVIII Congreso Nacional del PCCh, en 2012, se llevaron a cabo la Conferencia Central del Trabajo de Urbanización y la Conferencia Central del Trabajo de la Ciudad, donde se establecieron políticas y objetivos claros en urbanización y desarrollo urbano, se coordinaron y promovieron reformas de apoyo, y se alentó a los gobiernos locales a adaptarse a las condiciones locales y a realizar innovaciones audaces.

Relajar las restricciones del registro familiar y el flujo de personas ha sido una experiencia importante en el proceso de urbanización de China. Si no hubiera habido una movilidad poblacional de las zonas rurales a las urbanas, no se habrían generado innovaciones en las ciudades en materia de registro familiar, tierras y viviendas, y no habría habido un aumento de la productividad ni de la economía urbana.

El proceso de urbanización ha ido acompañado de un continuo establecimiento y mejoramiento del sistema de suelo urbano. Sin embargo, los ajustes innovadores de este sistema no tendrán resultado si no se logran plasmar en la práctica. El “arreglo estructurado” de las tierras residenciales e industriales y la capitalización y financiación de la tierra constituyen la fuerza impulsora de la urbanización.

Influenciada por lo tradicional, la construcción urbana de China ha prestado mucha atención a la fisonomía y la disposición de la ciudad. A mediados y finales de la década de 1990, el proceso de urbanización entró en un período de rápido desarrollo. El país había implantado ya métodos de planificación urbana integral y de planificación reguladora urbana detallada. Asimismo, se habían formulado estándares nacionales en infraestructura de transporte urbano, instalaciones públicas y espacios verdes, lo que contribuyó en gran medida a garantizar el desarrollo ordenado de la construcción urbana.

La urbanización es un proceso de desarrollo económico y social muy integral. Es un curso inevitable para lograr la modernización. En diferentes periodos, China aprendió de los procesos vividos en la Unión Soviética, Hong Kong (China), Singapur, Japón, EE. UU. y el Reino Unido, pero no descuidó sus propias condiciones. Especialmente en los últimos años, China ha prestado más atención a la realidad local, teniendo en cuenta su propia situación social, económica, histórica, cultural y sus dones naturales, a fin de llevar adelante un proceso de urbanización con características chinas.

*Liu Baokui es investigador asociado del Instituto de Explotación de Terrenos y Economía Regional de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR).