El 15 de marzo, la segunda sesión de la XIII Asamblea Popular Nacional aprobó la Ley de Inversión Extranjera, una ley fundamental elaborada sobre la base de 40 años de experiencias como consecuencia de la política de reforma y apertura. La medida es una garantía jurídica que amplía aún más la apertura china, con el fin de utilizar el capital extranjero de manera más activa y efectiva. La Ley de Inversión Extranjera entrará en vigencia el 1 de enero de 2020.

 

Hasta fines de 2018, en China se había establecido un total de 960.000 empresas de inversión extranjera y el uso real acumulado de capital extranjero había superado los 2,1 billones de dólares. En esta materia, China ocupa desde hace 27 años consecutivos el primer lugar entre los países en vías de desarrollo y se sitúa actualmente en el segundo puesto a nivel mundial.

A principios de la apertura, en 1978, se adoptó principalmente el modelo de empresa conjunta chino-extranjera. Abogados hongkoneses fueron invitados como asesores y se decidió introducir la Ley de Empresas Conjuntas Chino-Extranjeras, la cual fue aprobada el 1 de julio de 1979. En 1986 se promulgó la Ley de Empresas de Capital Extranjero y, en 1988, la Ley de Empresas Conjuntas Contractuales Chino-Extranjeras. Dichas leyes han sentado las bases jurídicas para atraer grandes flujos de inversión extranjera directa a China.

Desde 2012, los líderes chinos vienen proponiendo que, para adaptarse a la nueva situación de la globalización económica, se debe implementar una estrategia abierta más proactiva. Por ello, en noviembre de 2013 se plantearon en el Comité Central del Partido Comunista de China varias tareas en cuanto a la profundización integral de la reforma y se realizó posteriormente un despliegue integral para revolucionar el sistema de gestión de la inversión extranjera. Más adelante, con las 12 zonas piloto de libre comercio (entre ellas la de Shanghai, establecida en 2013), China comenzó a buscar innovaciones en el modelo de gestión de la inversión extranjera, por ejemplo, en otorgar un trato nacional en la fase previa al establecimiento, en el sistema de la “lista negativa”, en la unificación de leyes y reglamentos para la inversión nacional y extranjera, en la reforma del proceso de ratificación y en la liberalización del acceso a los mercados. La mayoría de dichas políticas se han ido extendiendo a todo el país.

Desde 2012, el sistema de gestión de las inversiones extranjeras en China ha experimentado cambios históricos. En cuanto a la facilitación de la llegada de empresas, se ha pasado de un sistema de inspección y aprobación en todo el proceso –vigente por más de 30 años– a uno de verificación de ámbito limitado y a una presentación informativa a las autoridades, lo que ha contribuido a mejorar el entorno empresarial. En un contexto de disminución de los flujos internacionales de inversión directa a escala global, China ha utilizado el capital extranjero para seguir creciendo, a pesar de las tendencias. El hecho de que esta serie de prácticas se conviertan en ley es de gran importancia para mantener la confianza de los inversionistas. Es también una muestra de que, después de depender solo de incentivos financieros, la política respecto a la inversión extranjera procura crear un mercado de justa competencia basado en el Estado de derecho.

Desde el principio, nuestro país ha llevado a cabo un uso del capital extranjero basado en el Estado de derecho, aunque esto sea desconocido para muchos chinos. Las medidas en esta materia fueron las primeras leyes aprobadas a comienzos de la política de reforma y apertura.

En su proceso de profundización y actualización de la apertura al mundo, China ha pasado de una economía planificada a una de mercado. Gracias a la política de reforma y apertura, nos hemos ido dando cuenta de que el método de gobernanza correspondiente al sistema de economía de mercado debe ser el Estado de derecho. Desde la formulación y revisión de las “tres leyes de inversión extranjera” en los primeros días de la apertura, al perfeccionamiento gradual de esta medida legislativa, los instrumentos jurídicos han optimizado aún más el entorno para la inversión extranjera en China. Las nuevas prácticas, como la simplificación de la administración y la descentralización de los poderes, la combinación de descentralización y control, la optimización de los servicios y las nuevas medidas de protección de derechos e intereses legales como el de la propiedad, han sido producto de la experiencia recogida en las zonas piloto de libre comercio, lo que garantiza reales beneficios a los inversionistas extranjeros.

7 de enero de 2019. Ceremonia de colocación de la primera piedra del Área Industrial Liga ng de Shanghai, por parte de Telsa Shanghai Gigafactory. VCG

 

Con los cambios en el entorno internacional y doméstico, la situación que enfrenta China con respecto al uso del capital extranjero se ha vuelto más compleja. Esto se refleja principalmente en que el crecimiento de la economía mundial es débil, en que la inversión directa transfronteriza continúa reduciéndose, en que el entorno externo se está volviendo cada vez más complicado, en que el proteccionismo comercial y de inversiones se está extendiendo gradualmente, en que los países desarrollados están trasladando las manufacturas a sus propios países, en que la competencia internacional de inversiones es cada vez más feroz, y en que la configuración económica y comercial del mundo está cambiando profundamente debido a la intensa competición institucional. Las tres leyes formuladas con anterioridad han sido difíciles de adaptar a las necesidades de construir un nuevo sistema económico abierto. Ante las nuevas circunstancias, ha sido urgente elaborar una ley básica unitaria en materia de inversión extranjera, que resuma la experiencia adquirida y ofrezca así una garantía jurídica para profundizar la apertura y el uso activo y efectivo del capital extranjero.

Durante un largo período de tiempo, aunque China ha otorgado a las empresas de inversión extranjera un trato nacional y hasta “supernacional” en la gestión de sus negocios, ha impuesto severas restricciones en la fase previa al establecimiento. Solo se les permitía incursionar en las áreas estipuladas en la “lista blanca” y luego de un riguroso proceso de aprobación. En los últimos años, China ha creado un sistema de trato nacional en la fase previa al establecimiento, así como una “lista negativa” para la inversión extranjera. De este modo, garantiza el ingreso de la inversión de acuerdo con el principio de igualdad, sin distinguir entre nacional o extranjera, en áreas que no figuran en la “lista negativa”. En octubre de 2016 se derogó la aprobación para el establecimiento y cambio de empresas con financiación extranjera en todo el país, excepto en las áreas especificadas en la “lista negativa”. Hoy es oportuno que estas prácticas se consoliden a través de la reciente ley.

En los últimos cuarenta años, China ha ido ampliando su apertura al mundo. Ha abandonado también el encierro ideológico y ha adaptado, aceptado y seguido las reglas económicas internacionales, las cuales ha aprendido a utilizar para impulsar su propia reforma y desarrollo. La nueva legislación respecto a la inversión extranjera no solo se enfoca en atraer el capital foráneo, sino que promueve también las reformas estructurales de China.

Por ejemplo, en vista de que la participación de empresas estatales en las actividades económicas es un tema controversial y algunos países creen que la ventaja competitiva de estas se debe a un tratamiento preferencial en términos de subsidios, acceso a mercados y factores de producción que deterioran la libre competencia, se ha asumido el concepto de “neutralidad de la competencia”, lo que exige que el Gobierno no otorgue un trato preferencial a las empresas estatales en términos de financiamiento, bienes o servicios. La cláusula de “neutralidad de la competencia” coincide mucho con el objetivo de la reforma de las empresas estatales de China y la nueva ley ha introducido este concepto. Salvo que las leyes y reglamentos administrativos lo estipulen de otro modo, las políticas que apoyan el desarrollo empresarial se aplicarán igualmente a las empresas de inversión extranjera, lo que se reflejará en diversos aspectos como la normalización, la contratación pública, el financiamiento, el uso de la tierra, la licitación y la supervisión.

Aunque la Ley de Inversión Extranjera está compuesta por solo 41 artículos, los principios que incorpora son una referencia jurídica para un mayor nivel de apertura. En un futuro previsible habrá una serie de regulaciones e interpretaciones jurídicas que puedan complementar y guiar la implementación de la ley, constituyendo así un apoyo jurídico para adecuar el sistema de gestión de la inversión extranjera y el nivel de apertura de China a los parámetros de los países con alto nivel de apertura en el mundo. Esto permitirá alcanzar un avanzado grado de liberalización y facilitación de inversiones.

*Pan Deng es profesor asociado de la Universidad China de Ciencias Políticas y Derecho.